《山东省建设工程造价管理办法》解读
 
  《山东省建设工程造价管理办法》(以下简称《办法》)已经2012年4月28日省政府第123次常务会审议通过,2012年5月10日以省人民政府令第252号发布,自2012年7月1日起正式施行。

  一、《办法》颁布实施的意义
  该《办法》是我省建设工程造价管理工作的第一部政府规章,填补了我省工程造价管理法律法规的空白,标志着我省建设工程造价管理工作进入一个新的阶段。《办法》的颁布实施,是我省深入贯彻落实科学发展观,健全市场竞争机制的需要,对于加强工程造价管理,优化建筑市场经济秩序,规范工程计价行为,合理确定和有效控制工程造价,提高建设工程项目投资效益,保证建设工程质量和安全,维护工程建设各方的合法权益,促进建筑市场有序健康发展具有十分重要的意义。
  建设工程造价管理是工程建设活动的基础和核心,它贯穿于建设工程项目管理的全过程,直接影响着建设工程的质量安全、工期以及项目投资效益,还因建筑产品的价格影响着社会公众的切身利益,甚至还会引发不利社会和谐稳定的事件。在建筑活动中,建设工程造价管理作为经济杠杆,将起到事半功倍的调节作用。它既对工程发承包市场起着控制和引导作用,又对工程建设费用特别是对工程质量和安全文明措施的全面落实,在费用上起着保障作用。因此,工程建设活动离开工程造价管理,建筑市场秩序将不可想象。

  二、《办法》的出台背景及制定原则
  长期以来,各级住房城乡建设行政主管部门依据国家法律、法规,制定发布了一系列工程造价管理的规范性文件,对建筑活动的各个环节的造价确定、各个主客体的计价行为以及建筑市场经济秩序等方面,起到了积极的约束和规范作用。但由于工程造价管理没有的法律法规制度不健全、监管机制不完善、社会法治意识淡薄,缺乏约束激励机制,造成了我省建筑市场经济秩序的混乱。尤其是建设项目的"三超"(设计概算超投资估算、工程预算超设计概算、竣工结算超预算),签订阴阳合同,相互串通、高估冒算;建设单位恶意压级压价,重复审核,故意拖欠工程款获取不正当的利益;工程造价咨询活动中暗箱操作,弄虚作假、谋取不正当利益等现象。严重影响了社会的和谐与稳定,影响了建设事业的健康持续发展,也制约了建设工程造价监督管理职能的有效发挥。《办法》的颁布实施,针对这些亟需解决问题,提供了强有力的法制依据。
  《办法》制定原则:一是坚持与国家、省、法律法规以及相关政策制度相一致原则,切实维护国家法制的统一;二是坚持实事求是原则,针对有效解决本省工程造价管理活动中的热点和难点问题,切实维护建设工程各方合法权益;三是坚持制度创新原则,吸收省内外成功经验,建立完善长效工作机制,切实实现工程造价管理工作制度化、法制化;四是坚持公开、民主原则,严格按照立法工作程序,切实保证立法的约束性、可操作性和合法性。

  三、《办法》的基本内容和特点
  《办法》共分七章四十八条。其中:第一章总则,六条;第二章造价依据,八条;第三章造价计价确定,十四条;第四章从业管理,九条;第五章监督检查,四条;第六章法律责任,六条;第七章附则,一条。
  《办法》确立了住房和城乡建设行政主管部门和各有关部门及建设工程造价管理机构的管理职责和法律地位,确定了符合我省实际的工程造价监督管理制度,明确了工程造价计价依据和计价方式,提出了施工合同工程造价计价具体事项要求,设定了施工合同价和工程竣工结算文件的备案管理制度,规定了工程造价活动的管理人员、有关主体、造价咨询企业以及从业人员的行为原则和法律责任,为建立和完善建设工程造价管理长效机制提供了必要的法制依据。

  四、《办法》的基本内容
  (一)确立工程造价管理主体的法律地位。工程造价涉及工程建设各个领域,覆盖国民经济发展的诸多部门和行业。为加强工程造价管理,以防止出现政出多门、一事多头管理或管理空白现象。根据《建筑法》、省政府的三定方案,《办法》中规定:省、设区的市、县(市)住房城乡建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理工作,其所属的建设工程造价管理机构按照国家和省有关规定,承担建设工程造价管理的具体工作;相关行政主管部门按照各自职责,负责相关的建设工程造价监督管理工作。明确了由住房和城乡建设行政主管部门依法行使对建设工程造价活动进行监督和管理的职责。这种监督管理体现的是政府的意志,一是具有权威性,任何单位和个人应当服从这种监督管理;二是具有强制性,任何单位或个人不服从这种监管都会受到法律的制裁;三是具有综合性,项目建设全过程中涉及到工程造价活动的各有关部门和单位、各个环节的工作程序、各项费用的确定以及从业人员的执业行为等方面均属实施监督管理范围。工程造价管理是一项政策性、服务性很强的行政管理,又是经济性、专业性很强的技术管理,而且工作量大面广,由建设工程造价管理机构具体履行这项职责是十分必要的。其他各行政主管部门按照法定职责,负责相关的建设工程造价监督管理工作,形成一个分工明确、各司其职、相互协调、积极有效的工程造价管理工作机制。
  (二)明确工程计价依据的法律地位。建设工程造价计价依据是约束和指导计价行为的技术规则,是确定和衡量项目投资的重要基础。《办法》中将建设工程造价计价依据,明确为是合理确定和有效控制建设工程造价的标准,计价依据的编制应当与经济社会和工程技术发展水平以及市场状况相适应,并且公开征求意见,严格实施专家评审制度,以保证计价依据的先进性和公信力。根据工程建设需要和工程计价活动的运行状况,将建设工程造价计价依据分为统一计价依据、行业计价依据和一次性补充计价依据三种,各种计价依据的制定、发布和适用范围均予明确。如:统一计价依据由省住房城乡建设行政主管部门组织编制并发布。投资估算指标、概算指标、概算定额由省住房城乡建设行政主管部门会同省发展改革、财政等部门联合发布。为了维护工程计价秩序和全省计价口径的统一,规定各行业主管部门发布的人工、材料、设备和施工机械台班工程价格及有关费用的组成,应当符合统一计价依据的要求。避免了在全省范围内工程计价活动中同名多义、一物多名以及计量的单位、方法各异的混乱局面。在《办法》中规定建设工程造价计价文件,应当按照相应的工程造计价依据的要求进行编制。通过这些条款的规定,规范和约束工程建设各方在工程计价活动中,应当采用国家和省发布的现行的计价依据,不得使用已明确规定停止使用的计价依据,或者擅自提高或降低标准进行计价,将改变工程计价无据可依、有据不依的现象。(因此,今后如再有使用《96定额》的将视为违法行为)
  (三)规范建设工程计价方法。工程造价管理工作的核心在于对工程造价计价方法的控制。《办法》中对工程计价方法作了明确规定。一方面,为保证工程质量、安全、工期和提高投资效益,防止国有和集体资产的流失,规定了建设工程设计概算应当在投资估算的控制下,按照概算编制原则和工程计价依据进行编制;经批准的投资估算、设计概算是控制工程造价的主要依据,未经项目审批部门批准,不得突破,为有效控制"三超"现象提供了科学依据;另一方面,随着工程计价模式已由传统的单一定额计价转向以国际通行的工程量清单计价为主的计价模式,规定了工程计价方法可采用工程量清单计价方法或定额计价方法,两种计价方法不得在同一工程中混合使用。强调全部使用国有资金或者国有资金为主的工程以及公开招标的工程,应当采用工程量清单计价方法。同时也明确其他工程合同价应由发包人和承包人按照工程造价计价依据及相关规定进行约定。通过明确计价方法,加快建立公开、公平、公正的市场秩序,推进和完善市场形成工程造价机制,实现合理确定和有效地控制工程造价。
  (四)加强合同价管理。目前,由于工程承发包双方缺乏法制观念和诚信意识,履约意识薄弱,自律行为较差,导致工程合同中对工程计价条款的约定不完整或不明确,从而引发大量的工程经济纠纷,加剧了建设市场经济秩序的混乱。针对该突出现象,《办法》一是提出工程发承包双方应当平等、公开在合同中对与工程造价计价有关的10项内容进行约定,以有效预防或减少纠纷的发生;二是禁止工程发承包双方签订合同后,就同一建设工程再行订立背离合同实质性内容的其他协议,以维护工程合同的严肃性;三是规定工程发承包双方签订的合同按规定备案,经备案的合同作为工程结算编制和审核的依据,以保障双方的合法权益;四是明确工程竣工验收后,工程发承包双方应当按照合同约定的时间、方式等,办理工程竣工结算手续。通过这些规定,强化工程建设当事人的合同履约意识,净化建筑市场环境,为遏制阴阳合同、不公平交易等行为,防止国家或集体投资的流失,解决工程造价争议提供了法律依据。
  (五)强化工程竣工结算。近年来,政府专项整治工程价款拖欠和农民工工资拖欠的整治,取得一定成效,但并未治本。其中主要原因,在于合同签订内容不规范,工程结算制度不完善,合同履行中监管缺位所致。因此《办法》明确规定工程发承包双方应当在合同中,对工程竣工结算审核的方式和时限,工程预付款、工程进度款、工程结算价款的拨付数额、时限、方式予以约定;工程竣工验收后,按照合同约定及时办理工程竣工结算;任何单位和个人不得违反合同约定进行工程结算文件的编制和审核;工程结算文件经当事人签字确认后,发包人不得再次委托审核;发包人应按规定将工程结算文件报住房城乡建设行政主管部门备案;经备案的竣工结算文件作为工程结算价款支付的依据和工程竣工验收备案、交付使用的必备文件。通过合同价审查备案和竣工结算备案,形成监督管理环节上的闭合控制,从而避免阴阳合同、高估冒算、拖欠工程款和民工工资等不正当行为,以保证建设项目资金安全高效运行。
  (六)规范工程计价行为。工程造价活动是工程建设各方权益取向的矛盾集中点,为了依法保障当事人的合法权益,合理确定工程造价,《办法》对工程计价行为作了明确规定:一是规定按照工程项目建设不同阶段分别编制投资估算、设计概算、工程合同价和竣工结算等建设工程造价计价文件,并提出工程计价文件编制的原则、依据等要求;二是规定建设工程造价计价文件编制,应当由具有相应资质的单位承担。建设单位编制本单位的建设工程造价计价文件时,其单位工程造价专业人员应具备相应的资格条件;三是规定必须按照国家和省有关规定标准计取的社会保障费、住房公积金、安全文明施工费等费用项目,任何单位和个人不得改变,不得作为降低总价参与竞争的手段。四是规定实行工程量清单计价的工程,应当按照国家和省建设工程工程量清单计价规定设立招标控制价,与招标文件同时公布,并向工程所在地住房城乡建设行政主管部门报送备案。五是规定对于建设单位提出压缩定额工期,应当通过工程建设专家的技术评审确定,避免人为压缩合理工期给工程质量、安全带来的隐患;因此所增加的工程造价应当计入合同价,对施工企业额外增加的生产成本给予合理的必要经济补偿;六是规定采用本省统一计价依据开发的建设工程造价计价计算机软件,经省住房城乡建设行政主管部门鉴定合格后,方可销售、使用,以确保计价程序的规范性、基础数据的可靠性和成果文件的准确性,未经鉴定的计价软件不得使用。《办法》明确规定了工程造价企业的八项禁止行为和从业人员六项禁止行为。
  (七)严格从业管理。目前,我省已有工程造价咨询企业680家,其中甲级资质企业142家。全省工程造价从业人员突破近8万人,注册造价工程师为9800多人。据不完全统计,2011年工程造价咨询企业完成咨询项目38000项,咨询标的额5911亿元,审核核减率为13%左右。工程造价咨询企业和从业人员是工程造价计价活动主体中最重要的组成部分,其执业道德、执业水平和计价行为以及造价咨询成果的质量,直接影响着工程造价管理制度的有效执行和造价控制的成效。因此,《办法》在多个方面作出规定:一是规定从事建设工程造价咨询业务的企业应当依法取得相应资质,省外企业进入本省从事工程造价咨询业务实施备案制度,严禁超越资质业务范围承接工程造价咨询业务;工程造价专业人员应当依法取得注册造价工程师资格或经山东省住房城乡建设行政主管部门考核合格,方可从事相应的工程造价业务活动;二是规定咨询企业承接工程造价咨询服务,应依法订立咨询合同,并按规定报送住房城乡建设行政主管部门备案。工程造价咨询合同双方应执行省价格主管部门制定的工程造价咨询服务收费标准,不得约定以审减额作为计取工程造价咨询服务费的主要依据,禁止恶意压级压价、营私舞弊索取回扣、提供虚假咨询报告的不法行为。三是规定主管部门建立工程造价咨询企业执业信用档案制度,将其从业行为、信用等级评价等情况记入信用档案,并按照规定向社会公开,接受社会监督。规定工程造价咨询企业建立健全工程造价咨询业务编审质量控制、技术档案和财务管理等制度,向监管部门提供真实、准确、完整的信用档案信息和业务统计报表。另外规定加强对建设工程造价专业人员继续教育和业务考核,提高全省工程造价管理队伍的整体水平。形成依法执业、精诚服务、规范管理的造价咨询市场环境。
  (八)加强监督管理。为了保证工程造价管理机制有效运行,充分发挥政府监管职能,《办法》规定住房城乡建设行政主管部门和其他有关部门应当对建设工程造价活动实施监督检查并依法处理违法违规行为。住房城乡建设行政主管部门应当对建设工程造价计价依据是否有效执行加强监督检查;对建设工程投资估算、设计概算、施工图预算和工程结算等工程计价文件的编制和审核加强监督检查;对建设工程中的招标控制价、发承包合同价以及竣工结算价备案管理加强监督检查;对从事工程造价业务的单位和工程造价专业人员的执业行为加强监督检查。通过加强工程造价活动监管,建立长效约束机制,创造一个公正公平、合法和谐、健康有序的建设市场经济环境,切实使工程造价管理步入法制化、规范化。