山东省住房和城乡建设厅副厅长李兴军在《山东省建设工程造价管理办法》

宣贯工作会议上的讲话 

各位领导、各位新闻界的朋友们,同志们:
  我省建设工程造价管理领域第一部政府规章《山东省建设工程造价管理办法》(以下简称《办法》)已于2012年5月10日以省人民政府令第252号发布,自2012年7月1日起施行。《办法》的颁布实施,标志着我省工程造价管理将迈向法制化轨道,对于规范建设市场经济秩序和工程计价行为,合理确定和有效控制工程造价,提高建设工程项目投资效益,保证建设工程质量和安全,维护工程建设各方的合法权益,具有十分重要的意义。下面,我将《办法》的制定情况和主要内容,向大家作一介绍。

  一、建立完善我省建设市场经济秩序,亟需制定工程造价管理法规
  工程造价管理是工程建设活动的核心内容,它直接影响着建设工程的质量、安全以及项目投资效益,对于促进经济社会健康有序发展起到事半功倍的作用。随着市场经济体制的逐步建立,建设项目投资主体更加多元化,固定资产投资规模不断增长,工程建设领域的经济活动异常活跃,价格机制的杠杆调节作用举足轻重。因此工程造价的合理确定和有效控制,自然成为建筑活动中工程建设当事人及社会各方共同关切的焦点。
  建筑业作为我省重要的支柱产业之一,在全省经济社会发展中占有十分重要的地位。工程造价活动涉及到建设开发、勘察设计、建筑施工、监理、工程造价咨询等企业,约五万多家,工程造价专业人员近10万余人。2011年我省全社会固定资产投资26770.7.亿元,建筑业总产值6501.7亿元,房地产开发投资4108.1亿元,其中有70%以上建设项目的投资,委托工程造价咨询企业进行审核确定。长期以来,各级住房城乡建设行政主管部门依据国家法律、法规,制定发布了一系列工程造价管理的规范性文件,对建筑活动的各个环节的造价确定、各个主客体的计价行为以及建筑市场经济秩序等方面,起到了积极的规范和约束作用。
  但是,由于国家和省已颁法律、法规,缺乏对建设工程造价管理的系统规定,已有的规定比较原则,针对性、可操作性不强;部门的规范性文件层次较低、执行力较弱,致使在工程造价管理方面还存在诸多亟待解决的问题:一是违反规定订立工程发承包合同价,扰乱建筑市场的价格秩序。合同当事人相互串通,弄虚作假,签订阴阳合同。随意缩小或扩大计价范围标准,造成国有或集体资产流失,滋长了不正之风,甚至引发经济犯罪;二是"三超"(结算超预算,预算超概算,概算超估算)问题突出。有些单位和部门违反建设程序和计价规定,擅自提高建设标准,高估冒算,致使项目投资严重失控;三是业主盲目追求低价、压缩合理工期发包,给工程质量安全埋下隐患;四是在工程计价过程中,不按合同约定办理价款结算。建设单位恶意重复审核,以审代拖,久拖不结,引发三角债、拖欠工程款和劳务工资的现象依然存在;五是工程造价咨询企业和造价专业人员存在不良从业行为。不按资质和资格条件规定从事业务,以审减额作为唯一计费依据,实行"指标编审",人为地造成工程计价秩序的混乱等等。这些问题已严重影响了建筑市场经济秩序和经济社会的健康和谐发展,也制约了建设工程造价监督管理职能的有效发挥。因此,出台全面规范工程造价管理的政府规章,对于填补工程造价管理方面的空缺,将行业管理纳入法制化、规范化的轨道,促进我省经济建设又好又快发展,是十分必要和及时的。

  二、严格按照立法程序,认真做好《办法》制定工作
  为了保障该《办法》制定工作的质量和效率,在立法过程中我们坚持了以下基本原则:一是坚持与国家、省法律法规以及相关政策制度相一致原则,切实维护国家法制的统一,保证《办法》的约束性和可操作性;二是坚持实事求是原则,针对本省实际,有效解决工程造价管理活动中的热点和难点问题,切实维护建设工程各方合法权益;三是坚持制度创新原则,吸收省内外成功经验,建立完善长效工作机制,切实使工程造价管理工作步入制度化、法制化;四是坚持公开、民主原则,严格按照立法工作程序,充分征求社会各界意见,认真做好起草、调研、会签和申报等工作,切实保证立法工作的顺利进行和合法性。
  《办法》制定历时15年,历尽艰辛和曲折,实属来之不易。
  1998年初,省建设厅根据全省工程造价管理的实际情况,开始启动该《办法》的起草工作。1999年被列为省政府度立法计划。其后,按照立法程序,起草、调研、向社会各界征求意见、部门会签,数易其稿,形成送审稿。1999年10月报送原省政府法制局审查。当时,鉴于机构改革正在进行中,省政府法制局确定待机构改革后,再提报省政府审议。
  2009年,省住房与城乡建设厅重新组建《办法》草案起草小组,经过认真学习研究有关法律、法规和其他省市颁布的工程造价管理法规和规章,构建了新的框架和思路,拟定了新的起草工作方案。2010年,省住房城乡建设厅根据全省工程造价管理的实际情况,开始《办法》草案的调研、起草工作,于年底完成了《办法》草案初稿。2011年,该办法列入省政府一类立法计划。2011年初,省住房城乡建设厅分别召开建设、施工、设计、造价咨询企业和工程建设管理、造价管理等有关部门和单位的座谈会,广泛征求意见,修改形成《办法》草案征求意见稿;4月,将《办法》草案征求意见稿发至省建管局及17个设区市建设行政主管部门,同时在山东省工程建设标准造价信息网上向社会公开征求意见;5月,为加快立法步伐并确保质量,省政府法制办和省住房与城乡建设厅组成了联合起草小组,认真研究征求意见,经进一步修改形成《办法》草案会签稿;6月,将《办法》草案会签稿送省发展改革委、财政厅等11个部门进行了会签,并征求了省高级人民法院和济南铁路局的意见;各会签部门均没有提出原则性的相抵触的意见,对提出的部分意见逐一进行了充分沟通,达到协调一致。7月,起草小组在认真研究吸收社会各界意见和借鉴其他省市先进立法经验的基础上,结合我省工作实际,对会签稿进行了修改完善,形成了送审稿,按立法程序送省政府法制办审查。省政府法制办又组织召开了专家论证会,同时在山东政府法制网站上公开征求社会各方面的意见,根据各部门和社会各界提出的意见,对《办法》草案进行了认真修改完善。2012年4月28日,《办法》经省政府第123次常务会议通过。2012年5月10日,以省政府令第252号正式发布。
  《办法》的颁布和实施,不仅填补了我省工程造价管理领域的法规空白,也将对于加强我省工程造价管理,规范建筑市场经济秩序产生深远的影响。

  三、认真学习深刻领会《办法》的实质内容和特点
  《办法》共7章48条。《办法》总结提炼了我省多年来建设工程造价管理行之有效的措施和经验,系统归纳了散见于其他法规、规范性文件中有关工程造价管理的要求,确立了符合我省实际的工程造价管理制度,针对解决我省建设工程造价领域存在的突出问题设置了相应的法律责任。制定《办法》的主要目的,是为了加强建设工程造价管理,规范与建设工程造价有关的行为,维护工程建设参与各方的合法权益。《办法》强调,从事工程造价活动应当遵循合法、客观公正、诚实信用的原则,不得损害社会公共利益和他人的合法权益。《办法》的主要精神和基本内容,有以下几个方面:
  (一)明确工程造价活动的监督管理职责范围,确立工程造价管理机构的法律地位。《办法》中规定:省、设区的市、县(市)住房城乡建设行政主管部门负责本行政区域内建设工程造价活动的监督管理工作,其所属的建设工程造价管理机构按照国家和省有关规定,承担建设工程造价管理的具体工作;相关行政主管部门按照各自职责,负责相关的建设工程造价监督管理工作。明确了由住房和城乡建设行政主管部门依法行使对建设工程造价活动进行监督和管理的职责。这种监督管理体现的是政府的意志,一是具有权威性,任何单位和个人应当服从这种监督管理;二是具有强制性,任何单位或个人不服从这种监管都会受到法律的制裁;三是具有综合性,项目建设全过程中涉及到工程造价活动的各有关部门和单位、各个环节的工作程序、各项费用的确定以及从业人员的执业行为等方面均属实施监督管理范围。工程造价管理是一项政策性、服务性很强的行政管理,又是经济性、专业性很强的技术管理,而且工作量大面广,由建设工程造价管理机构具体履行这项职责是十分必要的。
  (二)明确工程计价依据的法律地位。《办法》中规定建设工程造价计价依据是合理确定和有效控制建设工程造价的标准,计价依据的编制应当与经济社会和工程技术发展水平以及市场状况相适应,并且公开征求意见,严格实施专家评审制度,以保证计价依据的先进性和公信力。将建设工程造价计价依据分为统一计价依据、行业计价依据和一次性补充计价依据三种,各种计价依据的制定、发布和适用范围均予明确。如:统一计价依据由省住房城乡建设行政主管部门组织编制并发布。投资估算指标、概算指标、概算定额由省住房城乡建设行政主管部门会同省发展改革、财政等部门联合发布。为了维护工程计价秩序和全省工程计价口径的统一,规定各行业主管部门发布的人工、材料、设备和施工机械台班工程价格及有关费用的组成,应当符合统一计价依据的要求。避免了在全省范围内工程计价活动中同名多义、一物多名以及计量的单位、方法各异的混乱局面。在《办法》中规定建设工程造价计价文件,应当按照相应的工程造计价依据的要求进行编制。通过这些条款的规定,规范和约束工程建设各方在工程计价活动中,应当采用国家和省发布的现行的计价依据,不得使用已明确规定停止使用的计价依据,或者擅自提高或降低标准进行计价,也将改变工程计价无据可依、有据不依的现象。
  (三)规范建设工程计价方法。《办法》中对工程计价方法作了明确规定。一方面,为保证工程质量、安全、工期和提高投资效益,防止国有和集体资产的流失,规定了建设工程设计概算应当在投资估算的控制下,按照概算编制原则和工程计价依据进行编制;经批准的投资估算、设计概算是控制工程造价的主要依据,未经项目审批部门批准,不得突破,有效控制"三超"现象;另一方面,随着工程计价模式已由传统的单一定额计价转向以国际通行的工程量清单计价为主的计价模式,规定了工程计价方法可采用工程量清单计价方法或定额计价方法,两种计价方法不得在同一工程中混合使用。强调全部使用国有资金或者国有资金为主的工程以及公开招标的工程,应当采用工程量清单计价方法。同时也明确其他工程合同价应由发包人和承包人按照工程造价计价依据及相关规定进行约定。通过明确计价方法,加快建立公开、公平、公正的市场秩序,推进和完善市场形成工程造价机制,实现合理确定和有效地控制工程造价。
  (四)加强合同价管理。目前,由于工程承发包双方缺乏市场经济所必须的法制观念和诚信意识,自律行为较差,导致工程合同中对工程计价条款的约定不完整或不明确,从而引发大量的工程经济纠纷,加剧了建设市场经济秩序的混乱。针对该突出现象,《办法》一是提出工程发承包双方应当平等、公开在合同中对与工程造价计价有关的10项内容进行约定,以有效预防或减少纠纷的发生;二是禁止工程发承包双方签订合同后,就同一建设工程再行订立背离合同实质性内容的其他协议,以维护工程合同的严肃性;三是规定工程发承包双方签订的合同按规定备案后,作为工程结算编制和审核的依据,以保障双方的合法权益;四是明确工程竣工验收后,工程发承包双方应当按照合同约定的事项,办理工程竣工结算手续。通过这些规定,强化工程建设当事人合同履约意识,净化建筑市场环境,为遏制相互串通、阴阳合同、不公平交易等行为,解决工程造价争议提供了法律依据。
  (五)强化工程竣工结算。针对多年来"工程结算难、价款拨付难"突出现象,《办法》明确规定工程发承包双方应当在合同中,对工程竣工结算审核的方式和时限,工程预付款、工程进度款、工程结算价款的拨付数额、时限、方式予以约定;工程竣工验收后,按照合同约定及时办理工程竣工结算;任何单位和个人不得违反合同约定进行工程结算文件的编制和审核;工程结算文件经当事人签字确认后,发包人不得再次委托审核;发包人应按规定将工程结算文件报住房城乡建设行政主管部门备案;经备案的竣工结算文件作为工程结算价款支付的依据和工程竣工验收备案、交付使用的必备文件。通过合同价审查备案和竣工结算备案,形成监督管理环节上的闭合控制,从而避免阴阳合同、高估冒算、拖欠工程款和农民工工资等不正当行为,以保证建设项目资金安全高效运行。
  (六)规范工程计价行为。工程造价活动是工程建设各方权益取向的矛盾集中点,为了依法保障当事人的合法权益,合理确定工程造价,《办法》对工程计价行为作了明确规定:一是规定按照工程项目建设不同阶段分别编制投资估算、设计概算、工程合同价和竣工结算等建设工程造价计价文件,并提出工程计价文件编制的原则、依据等要求;二是规定建设工程造价计价文件编制,应当由具有相应资质的单位承担。建设单位编制本单位的建设工程造价计价文件时,其单位工程造价专业人员应具备相应的资格条件;三是规定必须按照国家和省有关规定标准计取的社会保障费、住房公积金、安全文明施工费等费用项目,任何单位和个人不得改变,不得作为降低总价参与竞争的手段。四是规定实行工程量清单计价的工程,应当按照国家和省建设工程工程量清单计价规定设立招标控制价,与招标文件同时公布,并向工程所在地住房城乡建设行政主管部门报送备案。五是规定对于建设单位提出压缩定额工期,应当通过工程建设专家的技术评审确定,避免人为压缩合理工期给工程质量、安全带来的隐患;因此所增加的工程造价应当计入合同价,对施工企业额外增加的生产成本给予合理的必要经济补偿;六是规定采用本省统一计价依据开发的建设工程造价计价计算机软件,经省住房城乡建设行政主管部门鉴定合格后,方可销售、使用,以确保计价程序的规范性、基础数据的可靠性和成果文件的准确性,未经鉴定的计价软件不得使用。《办法》明确规定了工程造价咨询企业的八项禁止行为和从业人员六项禁止行为。
  (七)严格从业管理。工程造价咨询企业和从业人员是工程造价计价活动主体中最重要的组成部分,其执业道德、执业水平和计价行为以及造价咨询成果的质量,直接影响着工程造价管理制度的有效执行和造价控制的成效。因此,《办法》在多个方面作出规定:一是规定从事建设工程造价咨询业务的企业应当依法取得相应资质,省外企业进入本省从事工程造价咨询业务实施备案制度,严禁超越资质业务范围承接工程造价咨询业务;工程造价专业人员应当依法取得注册造价工程师资格或经山东省住房城乡建设行政主管部门考核合格,方可从事相应的工程造价业务活动;二是规定咨询企业承接工程造价咨询服务,应依法订立咨询合同,并按规定报送住房城乡建设行政主管部门备案。工程造价咨询合同双方应执行省价格主管部门制定的工程造价咨询服务收费标准,不得约定以审减额作为计取工程造价咨询服务费的主要依据,禁止恶意压级压价、营私舞弊索取回扣、提供虚假咨询报告的不法行为。三是规定主管部门建立工程造价咨询企业执业信用档案制度,将其从业行为、信用等级评价等情况记入信用档案,并按照规定向社会公开,接受社会监督。规定工程造价咨询企业建立健全工程造价咨询业务编审质量控制、技术档案和财务管理等制度,向监管部门提供真实、准确、完整的信用档案信息和业务统计报表。另外规定加强对建设工程造价专业人员继续教育和业务考核,提高全省工程造价管理队伍的整体水平。形成依法执业、精诚服务、规范管理的造价咨询市场环境。
  (八)加强监督管理。为了保证工程造价管理机制有效运行,充分发挥政府监管职能,《办法》规定住房城乡建设行政主管部门和其他主管部门应当对建设工程造价活动实施监督检查并依法处理违法违规行为。住房城乡建设行政主管部门应当对建设工程造价计价依据是否有效执行加强监督检查;对建设工程投资估算、设计概算、施工图预算和工程结算等工程计价文件的编制和审核加强监督检查;对建设工程中的招标控制价、发承包合同价以及竣工结算价备案管理加强监督检查;对从事工程造价业务的单位和工程造价专业人员的执业行为加强监督检查。通过加强工程造价活动监管,建立长效约束机制,创造一个公正公平、合法和谐、健康有序的建设市场经济环境,切实使工程造价管理步入法制化、规范化。

  同志们,《山东省建设工程造价管理办法》的颁布实施,是推进全省建设工程造价管理工作的一个新起点。全省各级住房城乡建设主管部门特别是工程造价管理机构要按照省的统一部署,加强学习和研究,准确理解和把握《办法》的精神实质,切实落实到工程造价活动中去。我们相信,有政府规章作保障,有社会各界和部门支持作基础,通过大家的共同努力,我省建设工程管理工作一定要迈上一个新的台阶,在促进全省建设事业又好又快发展中,将发挥更大的作用。
  谢谢大家!

                       二〇一二年六月一日